מאת: מוטי בסוק

כדי לעמוד ביעד הגירעון לשנת 2015 יידרש קיצוץ בהוצאות הממשלה ו/או הטלת מיסים חדשים בהיקף של כ-18 מיליארד שקל, כך קובע בנק ישראל בסקירה חדשה שתתפרסם בקרוב.

לדברי הבנק, ההתאמה הפיסקלית שביצעה הממשלה בתקציב 2014-2013, הקיצוץ הגדול בהוצאות והמסים החדשים שהוטלו, הביאו לירידה בגירעון שנמצא קודם לכן בתהליך של עלייה. פעולות אלו שיקמו את אמינות הממשלה בכל נושא מחויבותה למתווה הגירעון הפוחת ותרמו לירידה בפערי הריבית בין ישראל למדינות המפותחות.

לדעת בנק ישראל יש חשיבות רבה להמשך הפחתת הגירעון בתקציב בהתאם למתווה הקבוע בחוק שכן, בהתחשב במיקומו של המשק במחזור העסקים, רמת הגירעון הנוכחית עדיין גבוהה בהשוואה בינלאומית ואינה מאפשרת ירידה מתמשכת של יחס החוב לתוצר.

בנק ישראל קובע כי גובהה של תקרת ההוצאות לשנת 2015 יושפע במידה ניכרת מההחלטה לגבי ביצוע התאמת מחירים בגין הפער בין ההתפתחות בפועל של המחירים בשנתיים האחרונות לבין זו שנחזתה בתקציב.

הוצאות הממשלה המתוכננות ל-2015 גבוהות ב-12-7 מיליארד שקל מתקרת ההוצאות

בנק ישראל מדגיש כי הוצאות הממשלה הצפויות ב-2015, על בסיס התוכניות שאישרה הממשלה, גבוהות משמעותית מתקרת ההוצאות הקבועה בחוק. אם תבוצע התאמת המחירים הפער הוא כ-12 מיליארד שקל ואם היא לא תבוצע הפער הוא כ-7 מיליארד. הגדלת ההוצאות בהתאם לתקרה תחייב צעדי מדיניות להגדלת ההכנסות: בכ-6 מיליארד שקל, אם תבוצע התאמת המחירים, ובכ-11 מיליארד שקל אם לא תבוצע.

לפי בנק ישראל, הצלחת תוכנית הקונסולידציה הפיסקאלית שהפעילה הממשלה במקביל לאישור התקציב לשנים 2013 ו-2014, שיקמה את אמינות המחויבות של הממשלה לתוואי הגירעון היורד שנקבע ב-2009, שעמידה בו צפויה להפחית את יחס החוב לתוצר לכ-60% עד סוף העשור.

שיקום האמינות תרם גם לירידה הניכרת באותה התקופה במרווחי הריבית בין ישראל למדינות המפותחות ומשום כך לירידה בנטל תשלומי הריבית בשנים הבאות. עם זאת, היות וחלק משמעותי מההכנסות שתרמו להפחתת הגירעון היו חד-פעמיות, ומכיוון שעל פי מרבית האומדנים פער התוצר הנוכחי בישראל נמוך (המשק קרוב לתעסוקה מלאה), רמתו של הגירעון המבני עדיין גבוהה מכדי לאפשר ירידה מתמשכת של יחס החוב לתוצר, והיא גם גבוהה בהשוואה למדינות המפותחות האחרות.

ההכנסות ממסים ב-2014 גבוהות ב-6% מההכנסות ב-2013

בהנחה שתקציב 2014 יוצא במלואו, ובהתבסס על התחזיות המקרו-כלכליות העדכניות, הגירעון הצפוי ל-2014 קרוב ליעד שקבעה הממשלה, 3 אחוזי תוצר, ומשקל החוב הציבורי בתוצר לא צפוי להשתנות משמעותית השנה. ההכנסות ממסים צפויות לגדול ריאלית בכ-5.5 – 6.0 אחוז בהשוואה ל-2013, במידה רבה בזכות העלאת שיעורי המס באמצע 2013. עם זאת, השינויים הרבים בשיעורי המס ובכללי המס מאמצע 2012, והריבית הנמוכה בעולם המעודדת עסקאות פיננסיות, חלקן עתירות מסים, מגדילים את התנודתיות של תקבולי המס ואת אי-הוודאות לגבי מגמתם בתקופה האחרונה.

סקירת הבנק מציינת כי על פי הכלל הפיסקאלי החדש, הגידול הריאלי המותר של תקציב 2015 הוא 2.6%, שמשמעותו תוספת של 8 מיליארד שקל לתקציב ההוצאות של המדינה. ואולם, שיעור הגידול הריאלי של התקציב מותאם מדי שנה לפער בין תחזית המחירים, ששימשה להכנת התקציב הקודם, לבין המחירים בפועל. משמעות התאמה זו, אם תיושם, היא שהגידול הריאלי בתקציב 2015 יהיה רק 1.1%, או 3.3 מיליארד שקל. זאת לאחר שבסיס התקציב כבר הופחת ב-3.75 מיליארדי שקל ב-2014. עם זאת, השנה קיימת שאלה משפטית, האם יש צורך לבצע את התאמת המחירים, שכן הממשלה עברה לכלל הוצאה חדש ולכן אין מדובר בעדכון שגרתי של התקציב על פי כלל קיים. להחלטה שתתקבל בנושא זה תהיה השפעה ניכרת על הרכב ההתאמה שתידרש כדי לעמוד ביעדי הגירעון וההוצאה בתקציב 2015.

ההוצאות ב-2015 גבוהות משמעותית מתקרת ההוצאה

בנק ישראל קובע כי רמת ההוצאות הצפויה בתקציב 2015, על בסיס הפעילות הקיימת, המגמות הדמוגרפיות ועלות התוכניות שאישרה הממשלה, גבוהה משמעותית מתקרת ההוצאות שקובע הכלל הפיסקאלי. זאת למרות ההנחה שהדרישות התקציביות שטרם אושרו בתחומי הביטחון, החינוך, הרווחה, והבריאות לא יאושרו ללא קיצוץ מקביל בסעיפים אחרים. הפער בין ההוצאה הצפויה לתקרה הוא כ-12 מיליארד שקל במידה ותבוצע התאמת המחירים (שתקטין את ההוצאה המותרת), או כ-7 מיליארד במידה ויקבע שמבחינה חוקית אין צורך בהתאמת מחירים השנה. פער זה הוא נמוך מזה שאיתו התמודדה הממשלה בתקציב 2014-2013, אך גבוה מאשר במרבית השנים הקודמות. יתר על כן, גם לאחר ביצוע ההתאמות יוותר פער של 6 מיליארד שקל נוספים בין ההוצאה הצפויה לתקרת ההוצאות ב-2016 ופער נוסף גם ב-2017.

חלק מהפער נגרם בשל השינוי בכלל ההוצאה אשתקד לכלל מצמצם יותר, אך להיווצרות פערים אלה תורם גם היעדר מעקב שיטתי אחרי הפער בין עלות סך התוכניות שמאשרת הממשלה לבין תקרת ההוצאות שקובע הכלל הפיסקאלי. כדי למנוע חזרה על התהליך שהוביל לבעיה הנוכחית חשוב שהממשלה תאמץ בהקדם מערכת שתעקוב אחרי התחייבויותיה להוצאות לשנים הקרובות ותחייב התייחסות מיידית להתפתחות של חריגות מתקרת ההוצאות לשנים הבאות.

עלות 0% מע"מ לדירה חדשה, 2.5 מיליארד שקל

הסקירה מדגישה כי תקרת הגירעון הקבועה בחוק ל-2015 היא 2.5% תוצר. על פי אומדנים הנגזרים ממודל המס של חטיבת המחקר של בנק ישראל, אם תבוצע התאמת המחירים, וגידול ההוצאות ימותן ב-12 מיליארד שקל בהשוואה לאומדן הנוכחי, הגירעון הצפוי הוא 3.0% תוצר ותוספת ההכנסות שתידרש כדי לא לחרוג מתקרת הגירעון היא כ-6 מיליארד שקל. אם לא תבוצע התאמת המחירים, וגידול ההוצאות ימותן רק ב-7.3 מיליארד שקל, הגירעון הצפוי יאמיר ל-3.4% תוצר ותוספת ההכנסות הנדרשת תגיע ליותר מ-10.5 מיליארד שקל. אומדנים אלה כוללים הפסד הכנסות של כ-2.5 מיליארד שקל בגין החלטת הממשלה לקבוע שיעור מע"מ 0 לרוכשי דירה ראשונה, שצפוי כי תיושם עד תחילת 2015. השילוב של ההתאמות הנדרשות כדי לא לחרוג הן מתקרת ההוצאות והן מתקרת הגירעון הוא לפיכך כ-18 מיליארדי שקל, שהם כ-1.6 אחוזי תוצר.

עמידה ביעדי הגירעון תאפשר לממשלה להפחית באופן מתמשך את יחס החוב לתוצר לכ-60% ב- 2020. מאידך, שמירה על תקרת ההוצאות ללא צעדים להגדלת ההכנסות (כולל ב-2015) תקבע בשנים הקרובות את יחס החוב לתוצר ברמתו הנוכחית, בפרט במקרה בו לא תבוצע התאמת המחירים ב-2015.