ההחלטה שאימצהמועצת הביטחון של האו''ם בנושא הישראלי־פלסטיני יצרה גלי הדף דיפלומטיים, פוליטיים ותקשורתיים. אחרי הדיווחים, הפרשנויות והספינים, להלן ''מורה נבוכים'' שינסה להסביר על מה כל המהומה.
האם מדובר בהחלטה הראשונה אי פעם נגד ההתנחלויות במועצת הביטחון?
לא, אבל זו ההחלטה הראשונה שעוסקת בצורה ממוקדת כל כך בהתנחלויות זה יותר מ–35 שנה. ההחלטה הקודמת בנושא, החלטה מספר 465, התקבלה במועצת הביטחון במארס 1980. אפשר לקרוא את נוסח ההחלטה ההיא כאן . עם זאת, מאז 1980 חלו שינויים דרמטיים בסוגיה הישראלית־פלסטינית, בהיקפו של מפעל ההתנחלויות ובמיקוד הקהילה הבינלאומית בהתנחלויות ככאלה.
האם ההחלטה משנה את המעמד החוקי של ההתנחלויות?
לא. אמנת ז'נבה הרביעית אוסרת על מדינה שכבשה שטח ממדינה אחרת להעביר אליו את אזרחיה ולהקים בו התנחלויות. הרוב המוחלט של מדינות העולם מצדד כבר שנים בקביעה כי ההתנחלויות בגדה המערבית ובמזרח ירושלים אינן חוקיות ומהוות הפרה של החוק הבינלאומי.
מה יהיו ההשלכות המיידיות של ההחלטה?
להחלטה שאומצה על ידי מועצת הביטחון לא יהיו השלכות מעשיות מיידיות עבור ישראל. ההחלטה אינה כוללת מנגנוני כפיה או סנקציות על גורמים שאינם מיישמים אותה, מלבד מנגנון דיווח של מזכ''ל האו''ם למועצת הביטחון על מצב הבנייה בהתנחלויות אחת לשלושה חודשים.
הסיבה העיקרית לכך היא שההחלטה עברה תחת פרק 6 של מגילת האו''ם. לכן, היא אינה מחייבת, ומהווה הצהרת כוונות והמלצה בלבד. ההחלטה היא מעין מסר מדיני לישראל, והיא מקבעת את הקונצנזוס הבינלאומי כלפי ההתנחלויות, ומבודדת את ישראל בסוגיה זו. כדי שהחלטה תהיה מחייבת ותאפשר כפייה בכוח או הטלת סנקציות מצד הקהילה הבינלאומית - עליה להיות תחת פרק 7 של מגילת האו''ם.
בטווח הארוך יותר, מהן ההשלכות האפשריות?
בטווח הבינוני והארוך עשויות להיות להחלטה השלכות משמעותיות כלפי ישראל וכלפי מפעל ההתנחלויות בפרט. הסיבה לכך נובעת משני סעיפים עיקריים בהחלטה: סעיף אחד קובע כי להתנחלויות ''אין כל תוקף חוקי...והן מהוות הפרה בוטה של החוק הבינלאומי''. בימים אלה מקיימת התובעת של בית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג הליך ''בדיקה מקדמית'' סביב תביעה שהגישו הפלסטינים נגד ישראל , שאחת מהסוגיות בה נוגעת לבנייה בהתנחלויות. החוק הבינלאומי מתגבש בין השאר באמצעות החלטות של מועצת הביטחון של האו''ם. לפיכך, החלטה זו, בעיתוי הנוכחי, עשויה להשפיע על הליך ''הבדיקה המקדמית'' ולהוות נימוק עבור התובעת לפתוח בחקירה נגד ישראל בנושא הבנייה בהתנחלויות.
סעיף אחר בהחלטה קורא למדינות העולם ''ליצור הבחנה'' בין ישראל לבין ההתנחלויות בגדה המערבית ובמזרח ירושלים בכל פעולה שהן מבצעות. סעיף זה מהווה תקדים מבחינת החלטות מועצת הביטחון בנושא הישראלי־פלסטיני, ולמעשה מעודד מדינות לנתק קשרים ישירים או עקיפים עם ההתנחלויות. סעיף זה עשוי ליצור נתיב להטלת סנקציות נגד ההתנחלויות עבור מדינות, ארגונים בינלאומיים דוגמת האיחוד האירופי, ואף חברות עסקיות. ההערכה במשרד החוץ בירושלים היא שהאיחוד האירופי ייאלץ להעביר במוסדותיו החלטה דומה ולגזור ממנה צעדים מעשיים וחקיקה.
האם זו הפעם הראשונה שבה נמנע נשיא ארה''ב מהטלת וטו על החלטה בנושא הישראלי־פלסטיני במועצת הביטחון?
לא. מאז 1967 אפשרו כל נשיאי ארה''ב להחלטות בנושא הישראלי־פלסטיני לעבור במועצת הביטחון. עד היום התקבלו 47 החלטות של מועצת הביטחון בנושא, כולן תחת נשיאים אמריקאים שאינם ברק אובמה . הנשיא ג'ורג' וו. בוש (הבן) אפשר לתשע החלטות מועצת ביטחון לעבור במהלך כהונתו, ובזמן כהונת ביל קלינטון עברו שלוש החלטות.
בוש בועידת אנאפוליס עם אולמרט ועבאס, ב-2007. איפשר לתשע החלטות בנושא הישראלי-פלסטיני לעבור במועצת הביטחוןרויטרס
למעשה, זו הפעם הראשונה שבה נמנע אובמה מהטלת וטו על החלטת מועצת ביטחון בנושא ישראל מאז כניסתו לבית הלבן לפני שמונה שנים. בפעם הקודמת שהובאה החלטה כזו להצבעה, בפברואר 2011 — גם אז בנושא ההתנחלויות — אובמה הטיל עליה וטו.
האם אובמה הפר מסורת בת עשרות שנים לפיה נשיאים לא מבצעים שינוי מדיניות בתקופת מעבר בין ממשלים?
לא. לא מעט נשיאים ניצלו את פרק הזמן שבין הבחירות לנשיאות לבין השבעת נשיא חדש, שבמהלכו הם משוחררים מכל הלחצים הפוליטיים הפנימיים, כדי לבצע מהלכים פורצי דרך בתחום מדיניות החוץ בכלל ובנושא הישראלי־פלסטיני בפרט.
כך למשל, הנשיא הרפובליקאי רונלד רייגן, ניצל תקופה זו ב–1988 כדי לפתוח בדיאלוג עם אש''ף. הנשיא הדמוקרטי ביל קלינטון ניצל את התקופה כדי לפרסם את ''מתווה קלינטון לשלום'', שבו הציג עקרונות לפתרון סוגיות הליבה של הסכסוך הישראלי־פלסטיני.
האם ממשלו של הנשיא הנבחר, דונלד טראמפ יוכל לבטל את ההחלטה?
תיאורטית כן, אך במציאות לא ממש. כדי לבטל את ההחלטה יצטרך טראמפ להעביר החלטה הפוכה שלמעשה קובעת כי ההתנחלויות חוקיות ואינן מכשול לשלום, להשיג לה את תמיכתן של לפחות שמונה מחברות מועצת הביטחון, מלבד ארה''ב, ולהבטיח שרוסיה, סין, בריטניה או צרפת לא יטילו וטו. הסיכוי שדבר כזה יקרה הוא אפסי.
דקות אחרי ההצבעה צייץ טראמפ בחשבון הטוויטר שלו כי אחרי ה-20 בינואר הדברים באו''ם ייראו אחרת. טראמפ אמנם יוכל להשפיע על התנהלות מועצת הביטחון מכאן ואילך אך ההיסטוריה מוכיחה שיש סיכוי לא מבוטל שגם הוא ימצא עצמו נמנע מהטלת וטו על החלטה בנושא הישראלי־פלסטיני.
היחסים בין נתניהו לבין נשיא רוסיה פוטין טובים. מדוע רוסיה לא הטילה וטו?
היחסים הקרובים לכאורה בין נתניהו לבין פוטין נעצרים כשזה מגיע לאינטרסים רוסים או להצבעות באו''ם. רוסיה היא אחת התומכות המרכזיות של הפלסטינים ב-50 השנים האחרונות. לאורך כל אותן שנים ועד היום הרוסים מצביעים נגד ישראל באופן קבוע בכל פורום בינלאומי אפשרי. ייתכן שהדברים ישתנו בעתיד, אך לפחות בשלב הזה וטו רוסי על החלטה בנושא הישראלי-פלסטיני במועצת הביטחון הינה יותר מתחום המדע הבדיוני מאשר מתחום הדיפלומטיה.
האם ממשל טראמפ או מחוקקים רפובליקאים יפסיקו את המימון שארה''ב מעניקה לתקציב האו''ם?
כמה סנטורים רפובליקאים בכירים ובראשם ראש תת־הוועדה לסיוע חוץ בסנאט, לינדזי גראהם, כבר הודיעו שיפעלו לקצץ, ואף להפסיק לחלוטין, את המימון האמריקאי למוסדות האו''ם בתגובה להחלטה.
ארה''ב עשתה מהלך דומה מול אונסק''ו, ארגון התרבות, החינוך והמדע של האו''ם, כאשר זה קיבל את פלסטין כחברה מלאה בארגון. התוצאה היתה שארה''ב איבדה את זכות ההצבעה שלה באונסק''ו והשפעתה בארגון ירדה דרמטית. הדבר פגע מיידית בישראל, שיכולתה להיעזר בארה''ב כדי לבלום החלטות אנטי־ישראליות הצטמצמה מאוד.